ZAN : les dispositions adoptées pour aménager le dispositif

Adoptée juste avant les vacances parlementaires et deux mois avant les élections sénatoriales, la loi du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux a été âprement négociée entre les parlementaires, les élus locaux et le gouvernement. Elle est issue de la proposition de loi visant à « faciliter la mise en œuvre des objectifs de zéro artificialisation nette des sols au cœur des territoires », déposée fin 2022, par des sénateurs.

Un sujet très sensible pour les territoires

Le « zéro artificialisation nette » (ZAN) est l’un des objectifs inscrits dans la loi Climat et Résilience du 22 août 2021. Pour lutter contre l’étalement urbain, la loi exige de réduire de moitié le rythme d’artificialisation des sols entre 2021 et 2031 par rapport à la décennie précédente et d’atteindre « zéro artificialisation nette » d’ici 2050. Issu de la Convention citoyenne pour le climat, le principe consiste à faire en sorte qu’à terme toute surface prise sur des espaces agricoles et naturels soit compensée par une superficie équivalente rendue à la nature. Un objectif qui inquiète beaucoup les élus locaux, et notamment les petites communes, qui craignent de ne plus pouvoir construire sur leur territoire. Cet objectif de densification vient, en effet, imposer de fortes contraintes à l’extension de zones pavillonnaires, commerciales et d’activité. Et les trois décrets d’application pris après l’adoption de la loi pour mettre en œuvre le ZAN ont déclenché une forte vague de protestation.

Aménager les modalités d’application du ZAN

À l’issue de nombreuses consultations d’associations d’élus et de collectivités territoriales, des sénateurs ont alors pris l’initiative de déposer une proposition de loi pour aménager certaines des modalités d’application, afin de répondre aux inquiétudes des élus locaux. Si le ministre de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, Christophe Béchu, a déclaré qu’il n’était pas opposé à des aménagements, il a aussi fait savoir que le gouvernement n’entendait pas revenir sur les objectifs fixés par la loi Climat. Une position également défendue par les députés de la majorité, les groupes écologistes et les ONG impliquées dans la défense de l’environnement. De leur côté, les associations d’élus ont notamment fait valoir que le calendrier fixé par la loi était trop court, qu’il restait des zones de flou et que les règles imposées étaient trop rigides et ne prenaient pas assez en compte la diversité des territoires.

Les grands projets ne seront pas déduits de l’enveloppe des communes

Un des grands points de désaccord concernait la comptabilisation des superficies occupées par les grands projets d’envergure nationale, souvent pilotés par l’État, tels que les constructions de centrales nucléaires, de lignes à grande vitesse, de bases militaires, de prisons... L’accord trouvé prévoit que ces projets seront bien comptabilisés dans l’enveloppe globale de la superficie autorisée à l’artificialisation d’ici 2031, mais qu’ils ne seront pas intégrés dans les quotas accordés aux communes et aux intercommunalités. Ils seront intégrés dans une enveloppe de 10 000 hectares mutualisée entre les régions, et ne seront pas décomptés au-delà de 10 000 hectares. Un arrêté ministériel doit venir préciser la liste des grands projets concernés. Une commission de conciliation pourra être sollicitée par les présidents de régions en cas de désaccord avec le gouvernement sur l’intégration d’un grand projet dans la liste des projets d’intérêt national mutualisés.

Un hectare minimum garanti pour toutes les communes

Autre grand sujet de divergence : l’instauration d’un plancher de droits, afin qu’aucune commune ne dispose d’une enveloppe d’artificialisation inférieure à 1 hectare. Cet aménagement destiné aux plus petites communes, et notamment aux communes rurales, a finalement été adopté, alors que le ministre de la Transition écologique était plutôt favorable à accorder cette garantie sur 1% de la surface de la commune, et en fonction de critères de densité.

Droit de préemption et possibilité de surseoir à statuer

Le texte prévoit également la possibilité pour l’autorité compétente pour délivrer les autorisations d'urbanisme de surseoir à statuer sur la délivrance du permis si le projet peut compromettre l’atteinte des objectifs fixés par le document d'urbanisme, tant que ce dernier n’est pas révisé. Ainsi que l’instauration d’un droit de préemption permettant aux élus locaux de réserver le foncier présentant un intérêt pour atteindre ces mêmes objectifs fixés. Cette dernière disposition est notamment destinée à éviter les ruées sur les « friches ».

Des instances régionales pour faciliter le dialogue territorial

Pour faciliter la concertation entre les élus locaux, départementaux, régionaux et les représentants des établissements publics et des EPCI, le texte prévoit la création, dans chaque région, d’une conférence régionale de gouvernance de la politique de réduction de l'artificialisation des sols. Entre le 1^er janvier et le 30 juin 2027, chacune de ces nouvelles conférences régionales devra remettre au Parlement « un rapport faisant état du niveau de la consommation foncière et des résultats obtenus au regard des objectifs de réduction de l’artificialisation retenus au niveau régional ». Et elles devront présenter un premier bilan de la réduction de l’artificialisation des sols avant le 1^er janvier 2031, ainsi que des propositions pour atteindre l’objectif « zéro artificialisation nette » à l'horizon 2050.